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                    我國創新體系的演進

                    發布時間:2021-11-9     來源:國務院發展研究中心創新發展研究部

                    今年是中國共產黨成立一百周年。這在中國共產黨歷史上,在中華民族歷史上,都是十分重大而莊嚴的事件。在中國共產黨的領導下,我們實現了第一個百年奮斗目標,在中華大地上全面建成了小康社會,歷史性地解決了絕對貧困問題,正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。初心易得,始終難守。以史為鑒,可以知興替。為深入學習貫徹習近平總書記“七一”重要講話精神,將此文以饗讀者。

                    在中國共產黨的堅強領導下,我國探索了一條具有中國特色的自主創新道路。我國創新體系建設與國家經濟社會發展相適應,不斷提升和完善,進入世界創新型國家行列。

                    一、建立計劃經濟體制下的科技體系(1949~1966年)

                    在黨的領導下,新中國快速建立起新的人才培養體系、科技體制和工業體系。

                    一是建立人才培養體系。通過“院系調整”、擴大辦學規模等措施,1954年全國高等院校在校人數增加到25.5萬人,中等專業學校達66.9萬人;向蘇聯和東歐國家派遣留學生,爭取海外科學家與留學生回國,至1956年約有1805名學者回國。

                    二是開始大規模工業化建設,初步形成基礎工業和國防工業體系。1953~1957年,第一個五年計劃時期集中力量推進工業化,通過從蘇聯和東歐引進技術和成套設備,以156項重點工程為核心打造工業基礎。20世紀60年代初,蘇聯專家撤離后,我國堅持自力更生,構建起較完整的工業體系。

                    三是建立多層次的國家科研體系。新中國成立伊始就整合成立了中國科學院。1956年,黨中央發出向科學進軍的號召,中共中央、國務院頒布《1956~1967年科學技術發展遠景規劃》,對國家科研工作體制、人才培養和使用方針、重點科研任務等做出規定。建立了國家科技計劃和預算體系,形成中科院、國防科研機構、高校、中央各部委科研機構和地方科研機構5路科技大軍。在計劃經濟體制下,我國的科研機構獨立于企業,研發以科研機構為主,企業是生產單位,僅進行一些與生產過程有關的技術改造和實驗活動。因此,一些行業科研院所為行業技術進步提供了重要支撐。

                    四是探索計劃經濟體制下集中力量辦大事的科研組織模式,在國家戰略領域取得了一批重大成果。如實現“兩彈一星”工程的重大科技突破,大大增強國防實力。中國科學家還在其他科技領域取得重要成果,如研制人工合成牛胰島素結晶,發現青蒿素,在引進技術消化吸收的基礎上研制出一些重要裝備和產品等。

                    但總體看,這個時期科技投入主要靠中央政府,科研機構與企業脫離,企業技術創新能力十分薄弱,整體科技水平與世界平均水平有較大差距。

                    二、改革開放以來,適應經濟社會發展需要,建設和完善國家創新體系

                    改革開放以來,黨中央一直高度重視科技進步和創新對經濟社會發展的支撐作用。從“科學技術是第一生產力”“兩個必須”到提高自主創新能力,建設創新型國家,再到實施創新驅動發展戰略、實現科技自立自強、建設世界科技強國。創新在國家發展中的地位不斷提升,創新體系不斷完善,科技事業取得世界矚目的成就。

                    19781994年,培育和壯大創新主體,面向經濟主戰場,構建多層次科研與技術開發體系

                    黨的十一屆三中全會決定,全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來,并把努力采用世界先進技術和先進設備、大力加強實現現代化所必需的科學和教育工作作為重要任務。19783月,鄧小平同志在全國科學技術大會上提出,科學技術是第一生產力,科技人員是工人階級的一部分。從理論和意識形態上掃清了發展科技的主要障礙,從恢復教育和科技活動入手,開啟科技教育界改革。

                    1978~1984年,教育和科技發展的恢復期。鄧小平指出科學技術人才的培養,基礎在教育197712月恢復高考,全國570多萬人報名參加考試,共錄取27萬多人。

                    《全國科學技術發展規劃綱要(1978~1985年)》提出八年科學技術工作目標。一是部分重要的科學技術領域要接近或達到20世紀70年代世界先進水平。二是明確人才培養計劃,調整高等學校和中等專業學校專業設置,八年內專業科學研究人員要從36萬人增加到80萬人。三是整頓和發展科研機構,重構科技研發體系。至1986年,全國獨立科研機構達5271個,形成中科院、產業部門和地方科研機構、高校、國防科研機構和企業科研機構六大科研系統。

                    1985~1994年,面向經濟建設主戰場,有組織開展科技體制改革。克服計劃經濟體制下的科研與市場脫離,促進科研與經濟結合、為企業服務。19853月,《中共中央關于科學技術體制改革的決定》提出經濟建設必須依靠科學技術、科學技術工作必須面向經濟建設兩個必須戰略方針,對科學技術體制進行有步驟的改革。國務院相繼出臺了《關于進一步推進科技體制改革的若干規定》《關于深化科技體制改革若干問題的決定》,進一步明確了深化科研機構改革的方向和具體措施。

                    這一時期科研體制改革的重點:一是改革政府財政科技撥款制度,減少事業費,擴大科研單位自主權,放活科研機構和科技人員。二是根據科研機構的功能,實行科研經費分類管理。如削減應用技術科研機構事業費;對從事基礎研究的科研院所試行科學基金制;公益研究科研機構和農業科研機構實行事業費包干。

                    改革科技投入體制,促進科技投入多元化。調整政府科技支出結構,科技計劃覆蓋從基礎研究到技術攻關、科技成果轉化和技術推廣等創新鏈各環節。鼓勵企業和社會增加科技支出。1993年頒布《中華人民共和國科學和技術進步法》,規定全國研發經費(R&D經費)應在GDP中占適當比例,并逐步提高;國家財政科技經費增幅應高于財政經常性收入的增幅。以技術開發費計入成本等政策,鼓勵企業增加研發投入。1992年,企業科技經費籌集份額超過政府;1994年,企業R&D支出達全社會的43%,高于科研機構。

                    營造創新環境取得進展。實施專利法和建立技術交易規則,建立技術要素市場。1985年實施《專利法》,不到半年時間,國家專利局受理專利申請達10751件。頒布《技術合同法》及相關實施條例,制定技術交易規則和免稅政策,促進技術合同成交額快速增加。建立高新技術開發區,營造創新創業環境。19885月,國務院批準在中關村建立新技術產業開發試驗區,給予十八項優惠政策。至1992年,全國共建52個國家級高新技術開發區,1993年區內認定高技術企業9687家。

                    1995~2012年,系統構建國家創新體系,增強自主創新能力,建設創新型國家

                    改革開放近20年,我國綜合國力和科技實力明顯提高。產業結構調整,實現經濟社會可持續發展,迫切需要依靠科技進步和提高勞動者素質。創新體系建設從完善科研體系為主轉向系統構建國家創新體系。

                    11995~2005年,建立以企業為主體的技術創新體系。1995年《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》提出科教興國戰略,明確企業是技術創新的主體,全面提高企業技術創新能力。1996年,國務院《關于九五期間深化科學技術體制改革的決定》確定了國家創新體系的基本框架,即以企業為主體、產學研相結合的技術開發體系;以科研機構、高等學校為主的科學研究體系;社會化的科技服務體系。

                    首先,以提高企業競爭力為目標,建立鼓勵自主創新的技術進步機制。如鼓勵大中型企業建立研發中心,減免企業研發投入所得稅,鼓勵產學研合作等。各級政府的科技計劃項目、專項基金向民營企業開放,支持民營科技企業發展。設立科技型中小企業技術創新基金,支持中小企業技術創新。其次,深化科研院所分類改革,促進行業科研院所轉制為企業。采取穩住一頭,放開一片的方針,穩住基礎研究和公益研究隊伍,放開、搞活技術開發和技術服務機構。19992000年,國家各部門所屬370多家科研機構先后轉制為企業;2002年起,20個部門所屬265家社會公益類科研機構實行分類改革。地方也相繼開展相關改革。但因行業科研院所改革一刀切,科研院所轉制為企業后,削弱了基礎性研究,行業共性技術供給能力下降。最后,出臺高新技術成果產業化的配套政策。《加強技術創新的決定》提出建立有利于科技成果轉化的體制機制。科技部和財政部聯合發文規定,財政科研經費支持形成的研究成果及其知識產權授予科研項目承擔單位。建立風險投資機制,促進科技成果轉化。

                    22006~2012年,系統構建國家創新體系,建設創新型國家。黨的十七大提出,提高自主創新能力,建設創新型國家,是國家發展戰略的核心和提高綜合國力的關鍵。2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(20062020年)》(以下簡稱《規劃綱要》)提出自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來的指導方針,對未來15年的科技任務和創新體系建設做出全面安排和超前部署。

                    《規劃綱要》從五個層面系統推進國家創新體系建設:以企業為主體、產學研結合的技術創新體系;科學研究與高等教育有機結合的知識創新體系;軍民結合的國防科技創新體系;中央與地方科技力量有機結合各具特色和優勢的區域創新體系;社會化、網絡化的科技中介服務體系。具有以下特點。

                    創新政策從以科技政策為主轉向構建綜合創新政策體系。《規劃綱要》從科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收再創新、創造和保護知識產權、科技人才隊伍建設、教育與科普、科技創新基地與平臺、統籌協調十個方面提出60 條相關政策,加強對創新的支持。截至2012年底,各級政府出臺1700多個相關配套政策文件。2007年修訂科技進步法律,將提高自主創新能力、保護知識產權、建立激勵創新容忍失敗的機制等納入其中。2008年《國家知識產權戰略綱要》頒布。

                    開展研發和創新平臺建設試點。如建設院校國家重點實驗室、企業國家重點實驗室,以及國家工程技術研究中心、工程實驗室和工程研究中心等。

                    打造區域創新體系升級版。從高新區優惠政策為主轉向以體制機制改革為抓手,建設創新型城市和自主創新綜合示范區,因地制宜營造區域創新環境。2006年以來,國家相關部委分別開展創新型城市試點。2008年起建設國家自主創新綜合示范區。

                     《規劃綱要》的實施促進科技投入大幅增加,創新要素向企業集聚。2012年,全社會R&D經費突破1萬億元,企業R&D投入占全社會的74%。全國財政科技支出年均增幅超過20%,地方財政科技支出超過中央財政支出。R&D強度從20061.42%提高2013年的2.09%,居發展中國家首位。

                    2013年至今,實施創新驅動發展戰略,完善國家創新體系

                    改革開放30多年,我國經濟總量居世界第二,創新能力從跟跑為主轉向跟跑、并跑、領跑并存。國內支撐發展的條件發生變化,要素成本提高,環境壓力加大,老齡化加快人口紅利減弱,必須轉變傳統的要素投入為主的發展方式。國際上新一輪科技革命和產業變革加快推進,科技創新作為核心競爭力成為國家間競爭的焦點。

                    新形勢下,黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略。2015年,中共中央、國務院發布《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》,出臺一系列科技體制改革措施。2016年中共中央、國務院印發《國家創新驅動發展戰略綱要》,提出2050年建成世界科技創新強國的三步走戰略目標,對創新驅動發展做出頂層設計和整體部署。黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代,創新成為引領發展的第一動力,是建設現代化經濟體系的戰略支撐,對實施創新驅動發展戰略提出更新、更高的要求。十九屆五中全會進一步提出,把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐,為“十四五”和今后一個時期科技創新提供了行動指南。

                    這一時期,我國創新體系建設進入提升和完善階段,實現幾個轉變。一是從主體能力建設為主轉向加強創新生態環境建設,激發全社會創新活力。完善創新政策體系和保護創新的法律制度,加強政策普惠性和協調性。二是推進科技領域放管服改革,從科技管理轉向科技創新治理和服務,釋放創新主體活力和積極性。出臺改革科技計劃、科研經費管理制度、科技評價體系、人才發展體制以及促進科技成果轉化等一系列政策文件。如中央財政科技計劃改革將近百個分散的科技計劃分為五大類;逐步落實符合科研規律的科研經費管理體制,發揮科研機構和科研人員能動性;密集出臺激勵科研成果轉化的政策、法律法規,開展相關試點等。三是從分層次建設創新體系轉向促進幾大創新體系融合與協同創新。構建各類創新主體協同互動和創新要素順暢流動、高效配置的機制。如,加強國家大科學中心、國家實驗室、科技創新中心等重大科技基礎設施和產學研合作創新平臺建設,鼓勵發展各類新型研發機構等。四是區域創新體系從建設創新城市和示范區,促進創新要素在區域間合理流動和配置。建設北京、上海等具有全球影響力的科技創新中心,構建京津冀、長三角、粵港澳大灣區等跨地區創新中心等。

                    目前,我國已形成比較完整的創新體系、相關法律體系和政策體系,進入世界創新型國家行列。2019年起我國的全球綜合創新指數連續兩年居世界第14位。但我國創新能力尚不適應高質量發展要求,與世界科技強國相比尚有較大差距。科技投入產出效率較低,原始創新能力不足,科技人才結構有待優化,供應鏈還有許多卡脖子環節;政出多門、不協調、落實不到位問題仍存在,考核、評比等行政干預較多,創新生態需進一步改進,創新體系的整體效能有待提升。

                    三、展望未來:進一步提高創新體系的整體效能

                    當今世界正處于百年未有之大變局,黨領導全國各族人民正為實現第二個百年目標而奮斗。深刻變化的國內外形勢對科技創新提出更加迫切的要求。我國進入高質量發展階段,科技實力和創新能力正在從量的積累轉向質的躍升。國際環境復雜多變,必須依靠自主創新,把國家發展和安全的主動權牢牢掌握在自己手里。新形勢下,創新體系建設要適應我國經濟社會高質量發展、全球科技創新規律演變、國際科技競爭格局的新要求,進一步提高創新體系的整體效能,實現科技自立自強。

                    進一步加強創新主體的合理分工協作,提高創新主體的協同創新能力。在創新主體多元化情況下,加強重點領域的戰略科技力量建設,既要發揮國有機構作用,又要發揮民營機構作用;既要重視科研院所、大學的研究力量,又要發揮創新型領軍企業的作用。

                    繼續深化科技體制改革。進一步整合優化各類科研和創新平臺,建立與功能定位相匹配的治理結構和運行機制,保障其可持續發展。推動科研機構立法,建立現代科研院所制度和管理機制。在市場經濟條件下,根據領域特點和項目市場化程度,分類實施新型舉國體制。

                    加大人力資本投入,完善人才培養、引進和使用機制,優化人才發展環境。根據創新各環節的需要,構建多層次創新人才梯隊。把握人才發展規律,切實落實以能力和貢獻為導向的人才評價與激勵機制,充分調動各類人才的創新積極性,做到人盡其才。

                    探索適應新形勢的科技創新治理模式,完善符合科技創新規律和國情的科技法律法規政策體系。統籌科技創新法律法規和相關法律法規的協調配套,如制定國有無形資產管理和審計規則等。自上而下與自下而上結合,構建政府、科學界、產業界和公眾共同參與的科技創新政策決策機制。進一步完善科研誠信和科研倫理治理體系。

                    在加強中央統籌和協調區域創新發展的基礎上,充分調動地方政府積極性。根據國家發展戰略需要,完善與調整區域創新布局。細化和落實中央與地方在科技支出中的事權劃分。建立跨區域共建、共享機制,促進創新資源的合理布局和流動,因地制宜構建多層次具有特色的區域創新體系和多樣化的區域創新平臺。

                    營造具有國際競爭力的創新生態環境。加強法治建設,強化產權保護和誠信體系。提高創新導向政策的普惠性、精準性、協調性,加大落實力度。厘清政府和市場的關系,有效發揮市場配置創新資源的作用。完善人才、技術、資本、數據等要素市場規則,促進要素有序流動和優化配置。營造公平競爭市場環境,依法保障各類創新主體平等獲得創新要素。完善激勵創新審慎包容的市場監管體系。

                    構建雙循環新格局下的開放創新體系,增強我國在全球創新和競爭格局中的地位和影響力。科技自立自強要堅持開放創新,從全球視野布局創新。探索新形勢下科技合作模式和機制,提升創新能力和效率,實現互利共贏。分層次開展國際合作,搭建多樣化的國際創新合作平臺,為構建人類命運共同體做出中國創新的貢獻。


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